Advies VO-raad: begin nú met de aanbesteding en maak een goede planning
03-11-2008
Foto: VO-raad
Scholen in het voortgezet onderwijs kunnen er niet meer omheen: dit najaar moeten ze echt een begin maken met de Europese aanbesteding van schoolboeken. Doen ze dat niet, dan lopen ze het risico dat ze in augustus 2009 zonder boeken zitten, omdat de aanbesteding nog niet rond is. ‘Je kunt ervan op aan dat een aantal scholen in juridische procedures verwikkeld raakt, gezien de grote belangen die er spelen', zegt Sjoerd Slagter, de voorzitter van de VO-raad, de belangenorganisatie van en voor schoolbesturen en scholen in het voortgezet onderwijs. ‘We hebben onze leden dan ook aan het begin van dit nieuwe schooljaar aangeraden om meteen aan de slag te gaan en goed te plannen.'
In juli 2008 strandde de eerste Europese aanbesteding van schoolboeken in ons land, door Onderwijsgemeenschap Venlo & Omstreken (OGVO), op een procedurefout. In augustus en september beëindigden drie andere scholen, in Amstelveen, Barneveld en Papendrecht, hun aanbestedingen, vanwege het risico van juridische procedures. ‘Al met al geen hoopvol begin', zegt Slagter. ‘Je kunt daar natuurlijk sombere conclusies aan verbinden door te voorspellen dat die hele aanbesteding één groot drama gaat worden, maar zo zie ik het toch niet. Scholen die nog met hun aanbesteding moeten beginnen, kunnen hier wellicht lering uit trekken en nog zorgvuldiger te werk gaan. Bovendien: in Venlo zijn ze helemaal niet zo ontevreden over de uiteindelijke uitkomst. De OGVO heeft de rechtszaak weliswaar verloren, maar de rechter heeft ook bepaald dat de boeken toch geleverd mogen worden, tegen een flinke korting.'
Zijn er al veel scholen begonnen met de Europese aanbesteding?
‘Ze zijn in elk geval hard bezig met de voorbereidingen. Dat blijkt wel uit de vele aanvragen om informatie die bij de helpdesk van de Taskforce Gratis Schoolboeken van het ministerie van OCW binnenkomen. Ook hun website gratisschoolboeken.nl wordt druk bezocht, heb ik begrepen. Hetzelfde geldt voor onze eigen website, waar we onze leden (alle VO-scholen in Nederland - red.) informeren over alles wat met de gratis schoolboeken te maken heeft. Wat betreft de aanbesteding geven we bijvoorbeeld tips over waar men externe juridische ondersteuning kan krijgen of over de verschillende consortia en inkoopcollectieven waarbij men zich kan aansluiten. Overigens is het voor scholen niet verplicht om nu aan te besteden. Er zijn genoeg scholen die ervoor kiezen om hun lopende contract met de distributeur eerst uit te dienen.'
Gebeurt dat veel, dat scholen de Europese aanbesteding gezamenlijk aanpakken?
‘Uit ons ledenpanel blijkt dat ruim de helft van de scholen zich extern laat ondersteunen. Iets minder dan de helft gaat een samenwerkingsverband aan. Bijna veertig procent plant de publicatie van de aanbesteding later dan december 2008. Of dit ook betekent dat deze scholen allemaal hun contract uitdienen, weet ik niet. Vooral kleinere scholen organiseren zich in collectieven. Dat zie je bijvoorbeeld in regio's als Groningen en Zeeland, waar vrij veel kleine scholen zijn. Bij grote scholen zie je dat minder; die doen het ook wel alleen of hebben een eigen juridische adviseur in dienst.'
Is het mogelijk een aanbesteding te doen zonder juridische advisering?
‘Nee, dat lijkt me zeer onverstandig. Daarvoor is de materie te complex. Het is natuurlijk niet voor niets dat de overheid ruim 45 miljoen euro heeft uitgetrokken om scholen bij de Europese aanbesteding te ondersteunen. Een deel van dat geld is bestemd als tegemoetkoming in de kosten van juridisch advies en ondersteuning bij procedures. Dat scholen die kosten vergoed krijgen, is te danken aan het feit dat wij als VO-raad hierop hebben aangedrongen bij staatssecretaris Van Bijsterveldt. We zijn heel tevreden dat we dit erdoor hebben gekregen.'
Verwacht u dat er veel procedures gevoerd zullen worden de komende maanden?
‘Het kan natuurlijk zo zijn dat het mislukken van de eerste paar aanbestedingen een incident blijkt te zijn en dat er vanaf nu alleen maar succesverhalen gemeld worden. Maar eerlijk gezegd lijkt de kans daarop me nogal klein. Vergeet niet dat er enorme belangen op het spel staan voor boekhandelaren en uitgevers; we hebben het wel over een jaaromzet van 320 miljoen euro. Als leveranciers door het voeren van procedures hun belangen kunnen veiligstellen, zullen ze dat niet nalaten. Op een totaal van zo'n 600 scholen kan dat flink in de papieren lopen. Als VO-raad zullen we de gang van zaken zeer kritisch volgen. Wat voor ons van groot belang is, is dat onze leden bij de start van het schooljaar 2009/2010 de beschikking hebben over de noodzakelijke boeken. Als blijkt dat de tijdige levering van schoolboeken in de knel komt door slepende juridische procedures, zullen wij actie ondernemen en aan de bel trekken bij OCW. Maar nogmaals: het valt niet te voorspellen welke kant het opgaat. Misschien valt het wel reuze mee met het aantal rechtszaken. Dat zal de komende maanden blijken, als scholen en masse aan de slag gaan met de aanbesteding. Ik verwacht dat we in januari de balans kunnen opmaken.'
Wat vindt u van de kritiek dat grote boekendistributeurs als Iddink en Van Dijk in het voordeel zouden zijn bij de aanbesteding?
‘Ze zijn inderdaad groot, maar ze leveren altijd goed werk. Onze leden zijn zeer tevreden met de dienstverlening. Als het aan hen lag, zouden ze liever hun huidige contracten op dezelfde wijze voortzetten, vermoed ik.'
Wat is uw oordeel over de modelaanbestedingsdocumenten die scholen van de website van de Taskforce Gratis Schoolboeken kunnen downloaden?
‘De VO-raad heeft de modelaanbestedingsdocumenten door zijn juristen laten beoordelen. Afgaande op hun bevindingen denk ik zeker dat scholen met die documenten uit de voeten kunnen. Ze zijn zorgvuldig opgesteld en bieden voldoende handvatten om een aanbesteding goed voor te bereiden en uit te voeren. Maar zoals meestal het geval is bij dit soort documenten, kunnen juristen van mening verschillen over de merites ervan. Dat zagen we eerder dit jaar ook, toen advocatenkantoor Stibbe en de landsadvocaat het grondig oneens waren over de uitleg die de staatssecretaris gaf aan het begrip ‘levering'. Bovendien zullen de documenten niet voor álle scholen in de behoefte voorzien. Elke school is immers weer anders. Uiteindelijk moet de praktijk uitwijzen of de modelaanbestedingsdocumenten bruikbaar zijn. ‘The proof of the pudding is in the eating', zoals de Engelsen zeggen. Overigens mogen scholen ook hun eigen documenten gebruiken, mits die maar conform de aanbestedingsregels zijn opgesteld. Zij komen dan nog steeds in aanmerking voor een vergoeding van kosten bij een rechterlijke procedure.'
Biedt de VO-raad zelf ook ondersteuning, bijvoorbeeld in de vorm van documenten?
‘Scholen die in problemen dreigen te komen met afkoopsommen bij distributeurs, bieden we juridische ondersteuning. Verder zetten we scholen via onze website op het spoor van ondersteunende organisaties en initiatieven tot samenwerking. Maar onze hoofdrol is toch vooral: goed in de gaten houden welke consequenties de aanbestedingen zullen hebben voor de VO-sector in zijn geheel en, als dat nodig is, politieke druk uitoefenen bij OCW. Zo hebben we de problemen met de bestaande contracten met boekenleveranciers stevig op de kaart gezet bij OCW en de politiek. We onderhouden nauwe banden met het ministerie en met de Taskforce. De bewindslieden zijn zich bewust van de problemen, ze weten dat aanbesteding iets nieuws is voor scholen. Het ministerie is er alles aan gelegen om het voor de scholen niet moeilijker te maken dan het al is. Dat is logisch, want de gratis schoolboeken moeten een succes worden. OCW staat dan ook open voor suggesties van onze kant; een goede voedingsbodem voor overleg.'
Maakt het voor de aanbesteding nog verschil of scholen een intern of extern boekenfonds hebben? PriceWaterhouseCoopers heeft in een onderzoek becijferd dat een extern boekenfonds de prijs van schoolboeken vijftien tot veertig procent opdrijft.
‘In dat onderzoek is vast geen rekening gehouden met de extra personeelskosten voor scholen met een intern boekenfonds, bijvoorbeeld voor het zelf distribueren van de boeken. Per saldo komen de kosten van een in- of extern fonds ongeveer gelijk uit, schat ik. Wel is het zo, dat scholen met een extern boekenfonds vaak gebonden zijn aan langlopende contracten met boeteclausules van wel tien procent van de contractprijs in het geval van tussentijdse ontbinding. Vanwege de aanbesteding moet scholen die contracten nu gaan openbreken. Een school met een contract van 3,5 miljoen euro kan dan geconfronteerd worden met wel 3,5 ton aan afkoopkosten. Uit een spoeddebat in de Tweede Kamer is onlangs helaas gebleken dat die kosten vallen binnen de vergoeding van 10.000 euro en 31 euro per leerling, die het ministerie per school heeft vrijgemaakt voor de ondersteuning van de aanbesteding.'
Over personeelskosten gesproken: maken scholen mensen vrij voor de aanbesteding?
‘Jazeker. Meestal wordt iemand binnen de schoolleiding hiervoor vrijgemaakt, maar in sommige gevallen zijn dat ook docenten. Ik weet dat er scholen zijn die hiervoor wel 0,3 tot 05 fte reserveren. Dat is een halve baan; toch wel een forse investering.'
Hebt u nog tips voor scholen die gaan aanbesteden?
‘Allereerst: begin op tijd. Je kunt niet van tevoren inschatten wat er allemaal gaat gebeuren. Hoe zorgvuldig je ook de aanbesteding opzet en je criteria en wensen verwoordt, er zijn krachten die je niet in de hand hebt. We hebben in Venlo gezien dat een aanbesteding stukliep op een relatief kleine procedurefout, maar zoiets kan een school enorm veel tijd kosten. Die tijd moet je incalculeren. Dat vereist ook een goede en haalbare planning van de verschillende stappen in het aanbestedingsproces. Zorg dat je er zeker van bent dat je bij tegenslag voldoende ruimte hebt om de aanbesteding tijdig af te ronden, zodat de boekendistributie voor het nieuwe schooljaar niet in gevaar komt. En tot slot: doe het aanbesteden niet alleen, maar huur externe expertise in of sluit je aan bij een inkoopcollectief of een vergelijkbaar initiatief. Een Europese aanbesteding is te complex om het in je eentje te doen.'
